안동데일리 서울=조충열 기자) [단독] 지난 11월 24일 서울행정법원 제2부(판사 이정민, 임윤한, 차선영)는 김철영 공명선거쟁취총연합회장과 김진희 공동대표가 중앙선거관리위원회를 상대로 한 '투표용지 발급시스템 사용결정처분 무효확인' 행정소송에서 "이 사건의 소는 허용되지 아니하는 쟁송형태이거나 항고소송의 대상이 되지 아니하므로서 부적합하므로 각하하기로 하여, 주문과 같이 판결한다"는 결론을 내렸다.
원고들은 '4.15총선' 전에 이미 부정선거를 우려해 행정소송을 낸 것인데 이에 대해 재판부는 "이 사건의 소를 각하한다."라고 결정한 것이다.
원고들의 청구취지는 "비밀투표 등 품질을 보증할 수 있는 공인인증을 획득하지 않은 전산조작에 의한 투표용지 발급시스템 사용결정처분은 무효임을 확인한다. 위법임이 공적으로 확인된 사전투표용지에의 QR코드 인쇄결정처분은 무효임을 확인한다"는 내용이었다. 부정선거가 일어날 수 있다고 우려한 국민들이 낸 행정소송에서 3명의 법관들이 현행법으로 각하 결정을 한 것이다.
그렇다면 피고인 중앙선거관리위원회는 본안 前 항변에서 "현행법상 허용될 수 잇는 쟁송행태에 해당하고, 피고가 사전투표관리에 있어 투표용지 발급 프로그램을 사용하고 사전투표용지에 QR코드를 인쇄하기로 하는 결정을 하였다 하더라도 행정소송의 대상이 되는 처분이라고 할 수 없으며, 이를 처분으로 보더라도 원고들에게 그 무효확인을 구할 아무런 법률상 이익이 없다"고 주장했다.
본 기자는 재판부의 판단내용 중에서 두 가지 사안 즉, '이 사건 소가 허용되는 쟁송인지 여부'와 '처분성 인정 여부'를 분석해 보았는데 매우 부당한 법률이라는 판단을 하게 되었다.
첫째, "설령 선거 전 선거관리기관의 어떤 개별적인 위법행위가 있다 하더라도 이에 대하여는 선거종료 후에 선거소송으로써만 그 사정을 구할 수 있을 뿐이고 이에 대하여 곧바로 행정소송을 제기할 수 없다"는 부분과 "그리고 공직선거법222조 등에서 규정하고 있는 선거소송은 행정소송법 제3조에서 규정한 민중소송이라 할 것이어서 이는 같은 법 제45조에 의하여 법률이 정한 경우에 법률이 정한 자에 한하여 제기할 수 있는 것이다"라는 부분에서 심각한 오류가 있다고 본다.
또, "피고가 전산조작에 의한 투표용지 발급시스템을 사용하기로 하거나 사전투표용지에 QR코드를 인쇄하기로 결정하였다 하더라도 이러한 결정은 선거관리기관이 선거일의 지정, 선거인명부의 작성, 후보자 등록, 투·개표관리, 당선인 결정 등 선거의 관리를 위해 행하는 일련의 과정에서 이루어지는 개개의 행위에 불과한 것으로 당해 선거의 종료 후 선거소송으로써 다툴 수 있는 것이지 선거관리사무 중 위와 같은 결정만을 분리하여 행정소송을 제기할 수 없다"는 재판부의 판단 부분에서는 "사전에 부정선거의 의혹이나 예방을 위한 선거인들의 충분한 권리가 대한민국 법률에서는 존중받지 않는다고 볼 수 밖에 없다고 본다.
둘째, "피고가 전산조작에 의한 투표용지 발급프로그램을 사용하거나 사전투표용지에 QR코드를 인쇄하기로 결정하였다 하더라도, 이는 선거관리사무를 수행함에 있어 이루어진 내부적 의사결정에 불과하여 공권력의 행사에 해당한다고 할 수 없고, 투표용지발급프로그램의 사용 결정이나 사전투표용지에 QR코드를 인쇄하기로 하는 결정 그 자체로써 국민의 구체적인 권리의무에 직접 변동을 초래한다고 보기도 어려우므로, 원고들의 무효확인을 구하는 전산조직에 의한 투표용지 발급시스템 사용결정이나 사전투표용지에의 QR코드 인쇄결정은 항고소송의 대상이 되는 행정청의 처분이라 할 수 없다"고 재판부는 판단했다.
대한민국의 현행 법률이 선거인들의 선거 이전에 '부정선거'가 의심되거나 의혹들이 받아 들여지지 않음으로써 사전에 충분히 방지할 수 있는 법적 효용성과 선거종료 후 각종 선거소송으로 인한 사회적 비용을 줄일 수 있는 법과 제도적인 장치가 마련되어야 한다고 보고 합리적이고 공정한 선거제도 마련이 시급하다고 선거관련 취재를 하면서 생각해 보게 되었다.
이와 관련해 선거관련 전문가는 “국민들은 선거 전에 불법·부정선거가 예상될 때에는 이를 막기 위한 조치로써 선거인들에 의한 사법적 조치가 가능하다고 생각했을 것이다. 그러나 이번 행정소송에서 재판부의 판단에 의하면 선거전에는 그런 행정소송이 허용되지 않는다고 하니 국민들은 이런 상황을 직시하고 선거인들의 귀중한 선거권에 대한 관리가 안전하고 무결하게 법적으로 보장될 수 있도록 하는 관련 입법이 조속히 마련될 수 있도록 주인의식을 갖고 적극적인 관심을 가져야 한다”고 역설했다.
판결문 전문
- 2020구합781 투표용지 발급시스템 사용결정처분 무효확인 -
서 울 행 정 법 원
제 2 부
판 결
사 건 2020구합781 투표용지 발급시스템 사용결정처분 무효확인
원 고 1. 김○○
서울시 강남구...
2. 김○○
전주시 ....
피 고 중앙선거관리위원회 위원장
소송수행자 강준섭
변론종결 2020. 11. 5.
판결선고 2020. 11. 24.
주 문
1. 이 사건 소를 각하한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
청 구 취 지
비밀투표 등 품질을 보증할 수 있는 공인인증을 획득하지 않은 전산조직에 의한 투표용지 발급시스템 사용결정처분은 무효임을 확인한다. 위법임이 공적으로 확인된 사전투표용지에의 QR코드 인쇄결정처분은 무효임을 확인한다.
이 유
1. 원고들의 주장
가. 피고가 사용하기로 결정한 '전산조직에 의한 투표용지 발급시스템'은 통합선거인명부 서버와 접속하여 선거인 인증 절차를 진행한 다음 순서에 따라 일련번호를 부여하여 사전투표용지의 QR코드에 입력함으로써 투표자와 투표용지를 연결할 위험성이 있고, 관외 사전투표의 경우 사전투표용지의 일련번호 정보와 사전투표자의 투표구 등 재번로 정보가 함께 투표용지 발급기로 전송되어 투표의 비밀을 침해할 가능성이 있으며, 하나의 구시군위원회가 선거일이 같은 2 이상의 선거를 관리하는 경우에도 구시군위원회 단위로 7자리의 일련번호가 부여되어 그 일련번호가 규칙에 따라 부여되지 않고 난수 형태가 됨으로써 위조 투표용지를 가려내지 못할 가능성이 있으므로, 투표의 비밀보장을 위한 안전장치가 마련되지 않은 상태에서 피고가 한 투표용지 발급시스템 사용결정 처분은 선거인의 알 권리와 선거권을 침해하는 것으로 무효이다.
나. QR코드에는 일반 프로그램으로는 판독할 수 없는 개인정보를 숨길 수 있어 사전투표용지에 사용하여서는 아니 되고, QR코드에 포함된 7자리의 일련번호를 암호 형태로 변환시켜 스캔한 이미지를 통해 사전투표자 정보와 사전투표용지 일련번호 정보를 연결할 가능성이 있으며, 사전투표용지에 QR코드를 인쇄하는 것은 공직선거법 제151조 제6항의 규정과도 부합하지 않으므로, 피고가 한 사전투표용지에의 QR코드 인쇄결정 처분은 선거인의 알 권리와 선거권을 침해하는 것으로 무효이다.
2. 이 사건 소의 적법 여부에 대한 판단
가. 피고의 본안전항변 요지
이 사건 소는 현행법상 허용될 수 없는 쟁송행태에 해당하고, 피고가 사전투표관리에 있어 투표용지 발급 프로그램 을 사용하고 사전투표용지에 QR코드를 인쇄하기로 하는 결정을 하였다 하더라도 행정소송의 대상이 되는 처분이라고 할 수 없으며, 이를 처분으로 보더라도 원고들에게 그 무효확인을 구할 아무런 법률상 이익이 없다.
나. 판단
1) 이 사건 소가 허용되는 쟁송형태인지 여부
대통령선거, 국회의원선거, 지방의회의원 및 지방자치단체의 장의 선거에 관한 쟁송방법으로는 공직선거법 제222조가 정하는 선거소송과 제223조가 정하는 당선소송만이 인정되어 있고, 이를 소송은 선거일 또는 당선결정일(대통령선거, 국회의원선거)이나 소청결정서를 받은 날(지방의회의원 및 지방자치단체의 장의 선거)로부터 일정한 기간 내에 대법원 또는 선거구를 관할하는 고등법원으로 하여서만 제기할 수 있도록 규정하고 있는 취지에 비추어 보면, 선거종료 전의 선거관리기관 개개의 행위를 대상으로 하는 쟁송은 허용될 수 없고, 설령 선거 전 선거관리기관의 어떤 개별적인 위법행위가 있다 하더라도 이에 대하여는 선거종료 후에 선거소송으로써만 그 시정을 구할 수 있을 뿐이고 이에 대하여 곧바로 행정소송을 제기할 수 없다(대법원 1989. 2.28.자 88두8 결정 등 참조). 그리고 공직선거법 제222조 등에서 규정하고 있는 선거소송은 행정소송법 제3조 제3호에서 규정한 민중소송이라 할 것이어서(대법원 2016. 11. 24. 선고 2016수64 판결 등 참조), 이는 같은 법 제45조에 의하여 법률이 정한 법률에 정한 자에 한하여 제기할 수 있는 것이다(대법원 1991. 8. 27. 선고 91누1738 판결 등 참조).
이 사건에 관하여 보건대, 원고들의 주장과 같이 피고가 전산조직에 의한 투표용지 발급시스템을 사용하기로 하거나 사전투표용지에 QR코드를 인쇄하기로 결정하였다 하더라도, 이러한 결정은 선거관리기관이 선거일의 지정, 선거인명부의 작성, 후보자 등록 투·개표관리, 당선인 결정 등 선거의 관리를 위해 행하는 일련의 과정에서 이루어지는 개개의 행위에 불과한 것으로 당해 선거의 종료 후 선거소소으로써 다툴 수 있는지 선거관리사무 중 위와 같은 결정만을 분리하여 행정소송을 제기할 수 없다.
2) 처분성 인정 여부
항고소송의 대상이 되는 행정청의 처분이라 함은 원칙적으로 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 직접 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 말하므로, 행정청의 내부적인 의사결정 등과 같이 상대방 또는 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위는 그에 해당하지 아니한다(대법원 2011. 4. 21. 자 2010무111 전원합의체 결정 등 참조)
그런데 피고가 전산조직에 의한 투표용지 발급프로그램을 사용하거나 사전투표용지에 QR코드를 인쇄하기로 결정하였다 하더라도, 이는 선거관리사무를 수행함에 있어 이루어진 내부적 의사결정에 불과하여 공권력의 행사에 해당한다고 할 수 없고, 투표용지 발급프로그램의 사용 결정이나 사전투표용지에 QR코드를 인쇄하기로 하는 결정 그 자체로써 국민의 구체적인 권리의무에 직접 변동을 초래한다고 보기도 어려우므로, 원고들이 무효확인을 구하는 의한 투표용지 발급시스템 사용결정이나 사전 투표용지에의 QR코드 인쇄결정은 항고소송의 대상이 되는 행정청의 처분이라 할 수 없다.
3. 결론
그렇다면 이 사건 소는 허용되지 아니하는 쟁송형태이거나 항고소송의 대상이 되지 아니하는 행위에 대한 것으로서 부적법하므로 각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
재판장 판사 이정민 직인생략
판사 임윤한
판사 차선영
<아래의 사진은 실제 판결문이다.>
